土地确权需啃硬骨头 有农民寸土必争

涉农补贴标准是否调整，土地承包关系“长久不变”到底有多长等政策问题，正成为当前土地确权工作亟待解决的问题，也是承包农户和新型经营主体关注的焦点。

十八大以来，我国农村土地制度启动了多项改革试点。其中，加快推进承包地确权颁证是农村改革的一项基础性工作。按照规划，我国要力争在2018年底基本完成农村承包地确权登记颁证。

记者了解到，截至2016年底，我国各地农村承包地确权面积已近8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70%。从实施情况看，承包地确权一方面让土地有了“明白账”；另一方面有利于承包地流转、抵押等权能的实现，稳定了新型经营主体经营预期。

随着土地确权工作的全面推广，一些矛盾和问题也逐步凸显，部分农民为利益“争地”、农地新旧矛盾叠加等问题突出。同时，涉农补贴标准、土地承包期限等确权配套政策有待进一步厘清。

确权释放农地价值

承包地是农民重要的生产资料和生计保障。由于历史原因，大量承包地存在着面积不准、四至不清、权属不明等问题，既影响农民土地权益，也不利于政府“三农”决策。例如，一些村社未明确划定土地地块四至界限，一些农民为此时常争地、抢地；农村承包地存在着计税面积、测绘面积等多套“账本”，影响农业补贴等政策精准实施。

近年来，我国实施承包地确权颁证，进一步摸清了承包地底数。截至2016年底，全国已有2582个县市区开展了试点，各地确权面积已近8.5亿亩，下一步将向全国推广。

随着确权的推开，通过采用先进的测绘技术，摸清了农户承包地的底数，基本解决了承包地块面积不准、四至不清等问题，土地确权让农民有了土地“明白账”，化解了大量土地承包纠纷。

在安徽省肥西县粉坊村，农民解正友家去年底完成土地确权，拿到了新的土地承包经营权证书。上面显示，解正友家有9块地7.49亩，每块地的具体方位、四至界限也标得清清楚楚。

“以前土地发包到户时，只是用竹竿、皮尺丈量，靠经验估算大致面积。当时我们家量出的面积是3.52亩，现在准确测量出有7亩多地，相差一半多。”解正友坦言，以后不管是土地流转还是征用，都有了明确的基础依据。

“确权颁证让承包权属更加清晰，具有法律保障，承包农户心里有底了，流转时间可以长一点、稳一点。”基层干部认为，这也稳定了新型经营主体的经营预期。

在重庆梁平区青垭村，养殖大户祝家财一次性支付近190万元，“买断”了村里300多亩承包地经营权，期限直至第二轮土地承包期结束，共计12年。祝家财说，他投入近2000万元建起了养殖大棚和配套用房，准备将规模养殖做大做强。

承包地确权作为农地改革的基础性工作，还推动了农村承包地抵押担保、有偿退出、互换并地等，有助于盘活承包地相关财产权能，使改革红利进一步释放。

在重庆北碚区，金刀峡镇绿波漾农作物股份合作社在发展过程中，长期受到资金短缺困扰。“合作社有入社农户570多户，参股土地近千亩。农业产业化发展需要大量资金，以前因为没有抵押物无法向银行贷款，经常不得不搞民间融资，利息高风险大。”合作社社长唐朝富告诉记者，合作社生产优质糯玉米，发展订单农业，每到农时，就需要大量资金购买种子、化肥等生产资料，每年资金缺口都在100万元以上。

土地经营权抵押融资政策放开后，绿波漾农作物股份合作社以社内农户土地经营权向银行抵押贷款50万元，在很大程度上缓解了资金压力。由于还款信誉好、盈利能力强，目前银行对合作社土地经营权贷款额度已提高至150万元。

以确权为基础，甘肃、山东等省还不断完善农地价值评估、抵押登记、交易流转、风险处置等配套政策，逐步形成农地抵押融资服务平台。符合条件的农民贷款，从申请到批准，最短的只需两三天。

全面铺开面临两大难题

当前，随着土地确权进入全面推广阶段，基层的一些矛盾和问题逐步显现出来，成为下一步工作推进中难啃的“硬骨头”。

一是一些地方由于农地分配到户方式、农民“农转非”以及婚丧嫁娶土地调整等引发的土地纠纷多发，新旧矛盾叠加，承包经营权要界定清晰，难度较大。

在湖南省部分农业大县，第二轮土地承包时，按照约定俗成的办法，一些村社以粮食产量来折算确定土地面积，产量高的好地，8分算作是一亩；产量低的，3亩算作一亩。现阶段在确权过程中，有群众反映，当年分地，虽然每家每户实际分得的面积不同，但粮食产量相差不大，觉得还算公平。但现在政府征地是按实际面积征用，农地面积大的农民会“占便宜”，少的吃亏。有群众向记者反映：“现在地多的偷着乐，地少的农户心里不平衡。不少人提出重分均分承包地，确权这事僵持了好长时间。”

东北某县，森工、农垦所属的国有农地与农民承包地之间犬牙交错、界限不清，一些农民在国有农地上耕种。“以前土地不值钱，大家对农民耕种国有农地的行为"睁一只眼闭一只眼"，现在成为争议的焦点。据初步测算，全县有权属关系争议的土地已将近9万亩。”这个县农业部门一位工作人员说，土地确权就意味着要明晰土地界限和产权，现在已有农民为了经济利益而“争地”。

在不少农民眼中，无论是流转还是征用，土地“越来越值钱”。伴随着确权过程，有的农民“寸土必争”，成为基层稳定的隐患。

二是目前涉农补贴标准是否调整、土地承包期限能否进一步明确等问题，成为承包农户和新型经营主体关注的热点。

过去在基层农村，受土地丈量方式简陋、农民为了少交农业税而少报面积等历史因素的影响，形成了“计税面积”往往比目前的测量实际面积偏小的情况。按照政策，种粮直补等农业补贴是以粮食播种面积测算发放，但基层很难准确测算出农户具体的粮食播种面积，一些地方多以“计税面积”上报获取补贴。土地确权之后，有了新的测量面积，种粮补贴等惠农政策能否与之挂钩，是基层群众担心较多的问题。

土地确权的目的之一是稳定土地承包关系，明确农户承包地地块数量、具体面积、方位界限，让农民享有长久而有保障的承包权利。国家政策规定要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，但基层干部表示，土地承包关系“长久不变”到底有多长，尚未有明确说法，这给地方开展确权登记带来一些难度。而且，不同地方对此的认识并不一致，有的认为是长期不变，有的认为还是30年。

上述基层干部认为，土地承包经营预期不稳依然是当前农业生产和规模流转的难题。不少地区二轮承包在2028年左右到期，流转剩余期限也就10年左右，这也是部分新型经营主体不愿持续投入的顾虑之一。

完善工作机制避免矛盾累积

面对土地确权过程中的一些难题，基层建议，应从完善工作机制入手，避免矛盾累积。

首先，土地确权不仅是技术问题，更是群众工作问题。在确权过程中，要善于发扬村民民主，做到确权颁证征求群众意见，过程公开透明，才能将矛盾化解在基层。采访中，一些基层干部告诉记者，确权重新核定了地籍数据，但涉农补贴调整是一个大工程，涉及多方面工作考量，标准不能轻易变更，但应向群众做好政策解释工作。

作为全国较早开展土地确权的省份，山东省已基本完成确权颁证工作。山东省农业厅厅长王金宝介绍，省内土地确权之所以相对平稳，一大原因就是建立了土地确权三榜公示制度，即排名前列榜公示农户二轮延包家庭成员及承包地块信息摸底调查结果；第二榜公示农户指界后承包土地的位置及测绘面积地籍草图；第三榜公示经过纠错后的农户承包土地面积、四至、空间位置地籍图，经公示无异议后，由农户代表签字确认，通过政策公示、数据公开，确保了确权质量，减少了基层矛盾争议。

其次，应完善土地矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。综合考虑历史成因、地块位置、面积等多方面因素，因地制宜制定矛盾解决方案，登记造册、记录在案，逐步调解。

其三，一些土地确权配套的顶层设计，应排出改革时间表，逐步破题。例如，权属期限登记，基层干部建议，按现有土地承包关系保持稳定并长久不变的改革要求，可登记为“长久”；也可参照城市房地产期限登记办法，探索相应的年限设计。这样可进一步稳定土地关系，增强农业生产经营稳定性。

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